چرا «لایحه ایجاد نظام جدید تامین اجتماعی» نیازمند بازنگری است؟

در روزهای آخر اردیبهشت ماه پس از جلسات مشترک بین وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و وزارت امور اقتصادی و دارایی کلیات اصلاحات پیشنهادی در حوزه نظام تامین اجتماعی کشور به توافق این دو وزارتخانه رسیده و «لایحه ایجاد نظام جدید تامین اجتماعی» از سوی احمد میدری، وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی در نامه‌ای خطاب به وزیر امور اقتصادی و دارایی ارسال شده است. مهم‌ترین نکات آن اول کاهش سهم کارفرما در حق بیمه از ۲۳ درصد به ۷ درصد است که با حق بیمه کارگر به ۱۴ درصد می‌رسد و پرداخت مابقی ۱۶ درصد از محل درآمدهای مالیاتی خواهد بود. دوم تجمیع کلیه منابع حاصل از وصول حق بیمه و درآمدهای مالیاتی و حق بیمه سهم دولت در خزانه‌داری کل کشور و پرداخت حقوق و مستمری‌ها از این محل و سوم انتقال دارایی‌ها و تعهدات سازمان تامین اجتماعی و صندوق‌های تابعه از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به دولت است. 

علی حیدری کارشناس رفاه و تامین اجتماعی در یادداشتی نکات مهم این لایحه را بررسی و نقد کرده و معتقد است این لایحه باید بازنگری شود:

مقدمات 

1 - به طور کلی در جهان تا همین اواخر، دو دیدمان ( پارادایم ) بیمه ای و تامین اجتماعی مطرح بوده و هر یک از کشورها یکی از این رویکردها را اتخاذ و اجرایی می‌نمودند. اول پارادایم مالیات‌محور یا بوریجی و دوم پارادایم حق بیمه محور یا بیسمارکی ولیکن طی دو دهه اخیر کشورها به سمت ایجاد یک پارادایم ترکیبی (هیبریدی) در قالب نظام‌های چندلایه (امدادی ، حمایتی و بیمه‌ای) و چند سطحی (پایه ، مازاد و مکمل) حرکت نموده‌اند و تامین مالی لایه‌های امدادی و حمایتی و سطح پایه لایه بیمه‌ای را با رویکرد مالیات‌محور و از منابع عمومی تامین مالی نموده و در سطوح مازاد و مکمل از رویکرد بیسمارکی استفاده می‌کنند. لایحه پیشنهادی بدون در نظر گرفتن زیرساخت نظام چندلایه تامین اجتماعی تنظیم شده است.

2 – به هر تقدیر مالیات ابزار تامین مالی پارادایم بوریجی است و وصول حق بیمه مجزا توسط نهاد بیمه گر اجتماعی ابزار تامین مالی پارادایم بیسمارکی است و لایحه پیشنهادی دچار اختلاط پارادایمیک است و می خواهد ابزار یک دیدمان را در یک دیدمان دیگر به کار بگیرد مثل این است که «ماست را قاطی قیمه کنیم و روی برنج بریزیم» یا «حکایت تیمی است که قراره در زمین فوتبال با قواعد والیبال، بازی هندبال انجام دهد و داور مسابقه هم داور بسکتبال است.»

3 – وقتی قرار است یک نظام جدید ترسیم کنیم باید تکلیف افرادی که در نظام قدیم قرار دارند و نحوه گذار از نظام قدیم به نظام جدید را تعیین کنیم به ویژه آنکه بیمه‌شدگان و مستمری‌بگیران فعلی دارای ذخایر و اندوخته‌های بیمه‌ای بین نسلی هستند.

4 – در صدر لایحه نوشته شده است «لایحه اصلاح قانون تامین اجتماعی ...» درحالی که در متن لایحه، احکام مندرج در قوانین متعددی از جمله قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی (تغییر ترکیب هیات امناء در تبصره 4) قانون مدیریت خدمات کشوری (تبصره 2 با عدم ذکر مشمولین قانون تامین اجتماعی و درح مشمولین قانون کار)، قانون برنامه هفتم پیشرفت و قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور(در موضوع انتزاع سازمان بیمه سلامت تبصره‌های 6 و 7) و قانون الزام (درتبصره های 6و 7) تغییر یافته است.

5 – در صدر لایحه به رعایت سیاست‌های کلی تامین اجتماعی اشاره شده است، ولیکن احکام مندرج درلایحه مغایر و غیر منطبق با سیاست‌های کلی تامین اجتماعی به ویژه بند 1 (استقرار نظام تامین اجتماعی به صورت جامع، یکپارچه،شفاف، کارآمد، فراگیر و چندلایه)، بند 2 (ایجادیک سازوکار تخصصی و فرابخشی و لایه بندی و سطح بندی خدمات) بند 3 (پایبندی به حقوق و تعهدات بین نسلی ...اموال متعلق حق مردم ...) و بند 4 (رعایت قواعد بیمه ای ) است.

6 – به نظر می رسد یک برآورد و تخمین اولیه و مقدماتی (صرفنظر از اینکه این تغییرات نیازمند انجام محاسبات بیم سنجی و اثرسنجی و تقویم دقیق) در این زمینه انجام نشده و مشخص نیست که طراحان متن در نظر گرفته‌اند که چند درصد باید به نرخ‌های مالیاتی بابت اجرای این لایحه افزوده گردد و آیا اثرات آن بر قیمت کالاها و سطح عمومی قیمت‌ها در این شرایط تورمی سنجیده شده است یاخیر؟

7 – قوانین تامین اجتماعی و بيمه بيكاری و سازوكارهای آنها، طی چند دهه اخیر امری تقريبا دائمی است وليكن شرايط حال حاضر كشور (جنگ) امری موقتی است، فلذا مشخص نيست كه ايده پيشنهادی برای جابجايی محل تامين منابع سازمان تامین اجتماعی و صندوق بيمه بيكاری، دائمی است يا موقتی و در شرايط پسا جنگ و صلح نيز قرار است اين مساعدت ادامه يابد يا خير ؟ و آیا این نوع تصمیمات احساسی در این شرایط خطیر قابل طرح است تا چه رسد به اینکه قابل اتخاذ و اجرا باشد؟

8 – بایستی توجه داشت که تاثیر و تاثرات منفی جنگ در همه مناطق جغرافیایی، در همه رشته فعالیت‌ها، در همه صنعت بازارها و در بین همه بنگاه‌ها و کارخانجات عمومیت نداشته و چه بسا برخی از موارد جنگ منجر به رونق و سودآوری و بازدهی بالا و نیز جابجایی مصرف‌کنندگان در بین مناطق گردیده است (به طور مثال جابجایی جمعیت به نقاط امن) و به هر تقدیر امکان تعیین دقیق این موضوع و رصد و تقویم تبعات وجود ندارد و تغییر مبنای پرداخت حق بیمه می‌تواند کارفرمایانی که در اثر جنگ افزایش یا ثبات درآمدی داشتند را نیز شامل شود.

9 - بايستی توجه داشت كه براساس برآوردها و شواهد و قرائن موجود به سبب ریزش شدید بیمه‌شدگان و بیمه‌پردازی کارفرمایان و گسيل خيل عظيم بيكاران به سمت سازمان تامین اجتماعی و صندوق بيمه بيكاری، كاهش شديد نسبت وابستگی و...سازمان تامین اجتماعی و صندوق بيمه بيكاری در شرایط حال حاضر علاوه بر دريافت حق بیمه‌های سهم كارفرما، نيازمند دريافت كمكهای عليحده از سوی دولت می‌باشیم و شايد بتوان گفت ايده وضع يا افزايش ماليات بايد فعلا به عنوان «مكمل» در كنار سهم پرداختی كارفرمايان به سازمان تامین اجتماعی و صندوق بيمه بيكاری و برای تامين بخشی از هزينه مربوط به موج سرسام‌آور مصارف بیمه‌ای مطرح شود نه به عنوان «جايگزين».

کلیات 

1 – در صدر ماده واحده به تجمیع «منابع، خدمات و تعهدات درمانی کشور» اشاره شده است درحالی که موضوع مرتبط با لایحه «درمان یا سلامت» نیست بلکه «بیمه درمان یا بیمه سلامت» است و به ویژه آن‌که غالب منابع بخش سلامت یا درمان نظیر 10 درصد هدفمندی یارانه‌ها، 1 درصد مالیات بر ارزش افزوده، 5 درصد بیمه شخص ثالث و مالیات بر کالاهای آسیب‌رسان به سلامت همگی در اختیار وزارت بهداشت قرار داشته و دارد و در این لایحه هیچ حکمی در این رابطه نیامده است.

2 – در تبصره 1 ابتدا گفته شده است: «...مکلفندبا پرداخت ...» ولی در انتهای تبصره آمده است: «...تحت پوشش بیمه‌ای سازمان تامین اجتماعی قرار خواهند گرفت» که اولا صدر و ذیل جمله صحیح نگارش نشده است ثانیا مشخص نیست منظور اجباری نمودن پوشش بیمه‌ای است یا خیر؟ و ضمانت اجرای حکم در صورت عدم اخذ پوشش بیمه‌ای توسط افراد موصوف چیست؟

3 – در تبصره 2 فقط مشمولین قانون کار قید شده است درحالی‌که بسیاری از مشمولین قانون تامین اجتماعی مشمول قانون کار نیستند. مشخص نیست که آیا منظور خارج کردن مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری و کارمندان دستگاه‌های دارای مقررات استخدامی خاص از شمول سازمان تامین اجتماعی است یا خیر ؟ بدین ترتیب کارکنان دستگاه‌های حاکمیتی و دولتی و شرکت‌های دولتی و مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری و اقشار خاص و بیمه‌شدگان توافقی بلاتکلیف هستند و همچنین است در مورد بیمه زنان سرپرست خانوار ، دانشجویان و...

4 - در تبصره 2 نوشته شده است که اگر کارفرما لیست حق بیمه را ارسال نمود هیچ هزینه و پرداختی دیگری به سازمان تامین اجتماعی نخواهد داشت. اولا اگر کارفرما لیست داد ولی حق بیمه نداد چه؟ ثانیا اگر لیست نداد چه می‌شود؟ ثالثا اگر لیست داد ولی فرار بیمه‌ای تعدادی (عدم اعلام واقعی تعداد کارگران ) و ریالی (اعلام دستمزد غیر واقعی) داشت چه می‌شود؟ رابعا تکلیف 4 درصد حق بیمه مشاغل سخت و زیان‌آور چه می‌شود؟

5 - در تبصره 4 که دو نماینده کمیسیون های مجلس به ترکیب هیات امنای سازمان تامین اجتماعی و صندوق‌های تابعه اضافه شده‌اند اولا ترکیب اعضای هیات امنای مزبور طبق قانون، توسط شورایعالی رفاه و تامین اجتماعی منصوب می‌شوند. ثانیا در ترکیب شورایعالی مزبور سه تن از نمایندگان مجلس به عنوان عضو ناظر حضور دارند بند «ک» ماده 14 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در خصوص ترکیب اعضای شورایعالی رفاه و تامین اجتماعی اشعار می‌دارد «سه نفر نماینده مجلس شورای اسلامی از کمیسیون‌های بهداشت و درمان،‌اجتماعی و برنامه و بودجه و محاسبات به انتخاب مجلس شورای اسلامی به‌عنوان ناظر. ثالثا باید قید شود «یک نماینده مجلس از کمیسیون...» چون طبق قانون کمیسیون‌ها حق تعیین نماینده ندارند و باید صحن به پیشنهاد کمیسیون‌ها تصمیم بگیرد.

6 – در تبصره 5 فقط «اصلاح مقررات سنجه‌ای برای سازمان تامین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستائیان و عشایر» مطرح شده (این نحوه نگارش شائبه قصد ادغام این دو صندوق را ایجاد می‌نماید) و به سایر صندوق‌های کارمندی و...پرداخته نشده است.‌ مضافا به اینکه الان مشکل اصلی در قوانین سنجه‌ای است و دولت هر زمان می‌خواست یا بخواهد می‌تواند مقررات مصوب خود را اصلاح کند ضمن اینکه معمولا پیشنهادات وزارتخانه‌ها و اعضای هیات وزیران قابل طرح در دولت است نه هیات امناء.

7 – در تبصره 6 ابتدا از ادغام دو سازمان سخن به میان آمده است و سپس از «یک صندوق واحد» نام برده شده است. اولا منظور از عبارت «(طبق قانون)» بعد از سازمان بیمه سلامت معلوم و مشخص نیست منظور کدام قانون است یا اینکه شاید منظور این است که باید برای این ادغام لایحه مجزایی ارسال و قانون دیگری تصویب شود. ثانیا آیا منظور این است که سازمان تامین اجتماعی دارای دو صندوق خواهد شد یکی برای درمان و دیگری برای بیمه‌های بازنشستگی؟ ثالثا چون در انتهای حکم این تبصره و نیز تبصره 7  به «خرید کلیه خدمات درمانی توسط این صندوق واحد صورت خواهد گرفت» مشخص نیست تکلیف بخش درمان مستقیم (بیمارستان‌های و مراکز ملکی سازمان تامین اجتماعی) چه می‌شود؟ و تامین مالی آنها چگونه انجام خواهد شد و چه سرنوشتی خواهند یافت به ویژه آنکه این دارایی‌ها از محل اندوخته‌ها و ذخایر بیمه‌ای شکل گرفته‌اند.

8 – در تبصره 9 به حذف سه درصد بیمه بیکاری اشاره شده است. اولا در ايران صرفا برای برخی از مشمولين قانون كار حق برخورداری از پوشش بيمه بيكاری فراهم شده است و به موجب قانون تامين اجتماعی يک صندوق يا حساب با كارگزاری سازمان تامين اجتماعی ايجاد شده است كه محوريت و عامليت تشخيص و احراز شرايط آن با دولت (وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعی) است. بدين‌ترتيب بخشی از مشمولين قوانين كار و تامين اجتماعی و كليه مشمولين قانون مديريت خدمات كشوری و كاركنان دستگاه‌های اجرايی دارای مقررات استخدامی خاص و نيز بيكاران كارجو در ايران از شمول پوشش بيمه بيكاری محروم هستند، فلذا اين مساعدت دولت مشمول همه كارفرمايان نخواهد شد و فقط كارفرمايان كارگاه‌هايی كه سابقا مشمول قانون بيمه بيكاری بوده‌اند، از اين مزيت بهره خواهند برد. ثانیا اين مساعدت دولت مشمول همه بيكاران و همه نيروهای كار (كارمندان، كارجويان بيكار و...)نخواهد شد و فقط برخی كارگران از اين مزيت بهره می‌برند. ثالثا بدین‌ترتیب رابطه بيمه پردازی و ميزان مشاركت بيمه‌ای، ميان نيروی كار و حق برخورداری از صندوق بيمه بيكاری از ميان برداشته می‌شود و مشخص نیست نحوه محاسبه مقرری افراد بر چه اساسی باید صورت پذیرد. رابعا در شرايط فعلی ميزان برخورداری فرد از مزايای بيمه بيكاری رابطه نسبتا مستقيم و متناسبی با ميزان مشاركت بيمه‌ای (سنوات پرداخت حق بيمه و مبنای كسر و پرداخت حق بيمه) فرد در گذشته دارد و هر فردی كه مبنای بيمه‌پردازی بيشتری دارد مبلغ مقرری بيشتری دريافت می‌كند وليكن با حذف سازوكار بيمه‌ای، تناسب ميان مشاركت بيمه‌ای و برخورداری بيمه‌ای از بين می‌رود. خامسا اگر دولت برای تامين مالی ٣ درصد حق بيمه بيكاری كه قبلا توسط كارفرمای مربوطه پرداخت می‌شد، نسبت به وضع ماليات و عوارض عليحده اقدام نمايد ساير كارفرمايانی كه مشمول پرداخت اين حق بيمه نبوده‌اند، نيروهای كار محروم از صندوق بيمه بيكاری ( كارمندان لشكری و كشوری، كارجويان بيكار و...) و عموم مردم از وضع اين عوارض و ماليات جديد ناراضی خواهند شد (مشابه ١ درصد ماليات ارزش افزوده اضافی بابت طرح تحول سلامت و ١ درصد ماليات بر ارزش افزوده اضافی بابت متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان چند صندوق كارمندی) به ويژه آنكه خودشان و يا فرزندانشان از مزيت برخورداری از پوشش بيمه بيكاری محروم هستند.

9 – در تبصره 11 به حذف هیات مدیره‌ها و هیات نظارت‌ها و احاله آن به هیات مدیره‌ها اشاره شده است. اولا مشخص نیست کدام صندوق‌هامشمول این حکم هستند. ثانیا وظایف حسابرس و بازرس قانونی که بعضا در جوف و یا مرتبط با وظایف هیات‌های نظارت برخی صندوق‌ها است تعیین تکلیف نشده است و ثالثا با توجه به صدر حکم مندرج در این تبصره باید بعد از عبارت «هیات مدیره » در انتهای حکم عبارت «سازمان تامین اجتماعی» اضافه شود.

10 – در تبصره 12 که حکم «انتقال دارائی‌ها و تعهدات سازمان تامین اجتماعی به دولت» آمده است. اولا مشخص نیست منظور از این حکم انحلال سازمان تامین اجتماعی است یا دولتی شدن سازمان تامین اجتماعی ؟ چون این نوع نگارش معمولا برای انحلال و تسویه یا گزیر به کار می‌رود. ثانیا مشخص نیست چرا انتقال موکول به تصویب آئین‌نامه شده است؟  آیا دولت قصد دارد دارایی‌ها را ببرد ولی تعهدات را نپذیرد؟ ثالثا اساسا تعهدات بیمه‌ای یک نهاد بیمه‌گر اجتماعی فقط با محاسبات بیمه‌سنجی ( اکچوئری ) مشخص می‌شود نه آئین‌نامه. رابعا وقتی دارایی‌های سازمان تامین اجتماعی به دولت منتقل شود باتوجه به اینکه بیمارستان‌ها و مراکز درمانی و ساختمان‌های اداری سازمان تامین اجتماعی نیز جزو ذخایر و اندوخته‌های بیمه‌ای و دارایی آن محسوب می‌شوند پس دیگر موجودیت سازمان زیر سوال می‌رود یا اینکه دولتی می‌شود.

جزئیات 

1- معمولا برای ماده واحده تعدادی «بند» ذیل ماده واحده می‌آید و برای برخی بندها عندالاقتضاء تبصره گذاشته می‌شود چون تبصره فرع بر احکام کلی است نه خود احکام.

2 – در صدر ماده واحده آمده است: «....مطابق تبصره‌های ذیل تصویب می‌شود» که احتمالا منظور این بوده است که «پیاده‌سازی و اجرایی می‌شود» چون علی‌القاعده لوایح و طرح‌ها پس از طی سیر مراحل تصویبی، تصویب می‌شوند.

3 – در تبصره 4 متن داخل پرانتز و متن خود تبصره یکی است. در اولی گفته شده حضور خواهند یافت در داخل پرانتز گفته شده عضو ناظر.

4 – در تبصره 11 عبارت «به ترتیب» به چه معنا بکار رفته است؟ و در همین تبصره عبارت «صندوق‌های تابعه و وابسته» قید شده است، ولیکن در متن لایحه مصادیق ذکر نشده و مشخص نیست کدام صندوق‌ها مدنظر است.

جمع بندی و نتیجه گیری

من حیث‌المجموع و با عنایت به مراتب مطروحه فوق، لایحه صدر الذکر دارای ایرادات محتوایی و شکلی زیادی است و لازم است نسبت به بازنگری آن اقدام لازم به عمل آید.

بازنشر از پایگاه خبری تامین ۲۴