تضعیف سپر رفاه اجتماعی و راههای جبران آن
از دهه ۱۹۷۰، حمایت و رفاه اجتماعی در سطح جهانی از طریق سیاستهایی تضعیف شد؛ با این حال، مسیر متفاوت کشورها نتایج و ظرفیتهایشان در مقابله با نابرابری و فقر را نشان میدهد.
اخیرا در واشنگتن دیسی، دونالد ترامپ رئیسجمهور ایالات متحده، در سخنانی که بیخانمانها را با مجرمان یکی کرده است خواستار آن شد تا افراد بیخانمان «شهر را ترک کنند» و برنامهای برای «ایمنتر و زیباتر کردن پایتخت» ارائه داد. بیخانمانی مشتی نمونه خروار و مسئله دهههای اخیر است. برای یافتن ریشهها باید کمی به عقب برگردیم و از فاصله بیشتری به منظرهای بزرگتر نگاه کنیم؛ چرا که امروز چنین مشکلاتی فقط به بیخانمانی و کشور خاصی محدود نمیشود.
این منظره از میانه قرن بیستم آغاز میشود. زمانیکه اروپا از ویرانههای جنگ جهانی دوم برخاست و ایالات متحده تبدیل به قدرتی بلامنازع شد. در آن دوره سیاستگذاران در کشورهای صنعتی به حقیقتی ساده رسیدند: برای حفظ ثبات اقتصادی و سیاسی مردم باید حداقلی از امنیت معیشتی را داشته باشند. بیمه بیکاری، بازنشستگی، خدمات درمانی همگانی و آموزش رایگان وسایل جلوگیری از همان مشکلاتی بود که امروزه رئیس جمهور آمریکا قصد دارد پاکشان کند؛ ابزارهایی برای مهار خشم اجتماعی، تضمین مصرف پایدار و جلوگیری از بازگشت بحرانهایی که پیشتر انقلابها و جنگها را رقم زده بود.
اکنون در بسیاری از کشورها این سپر حفاظتی رقیقتر از همیشه بهنظر میرسد. چرا این فرسایش رخ داد و چگونه بعضی کشورها همچنان توانستهاند آن را حفظ کنند؟
آغاز و دگرگونی رفاه اجتماعی
سپر حمایتی کنونی، زاییده نیمه دوم قرن بیستم است. پس از ۱۹۴۵، مدیریت اقتصادی کینزی و گسترش دولت رفاه مسیر سیاست اجتماعی را تغییر داد. در بریتانیا، اصلاحات بورویج به تاسیس خدمات ملی سلامت و مزایای خانوادگی همگانی انجامید. در نتیجه سهم هزینههای اجتماعی از ۹ درصد به ۱۶ درصد تولید ناخالص داخلی رساند. در فرانسه هم اجرای سیاست مشابهی این سهم را از ۱۱ به ۲۴ درصد رساند. همچنین اصلاحات بازنشستگی ۱۹۵۷ در آلمان غربی فقر سالمندان را از ۴۰ درصد به حدود ۱۰ درصد در میانه دهه ۱۹۶۰ کاهش داد.
نهادهای کارگری هم این روند را تقویت کردند. در آمریکا، تراکم اتحادیهها در میانه دهه ۱۹۵۰ به ۳۵ درصد رسید و دستمزدها و مزایایی تضمین شد که مکمل برنامههای عمومی بودند. اثر این حمایتها در شاخص نابرابری آشکار است: ضریب جینی در دهه ۱۹۶۰ بهشکل میانگین 40/0 بود، اما بعدتر به 20/0، کمترین سطح در تاریخ مدرن کاهش یافت. همزمان رشد اقتصادی استانداردهای زندگی را بالا برد؛ در آمریکا درآمد واقعی خانوارهای متوسط بین ۱۹۴۷ تا ۱۹۷۳ دو برابر شد.
از اواخر دهه ۱۹۷۰ اما این نظام رو به افول رفت. شوکهای نفتی، سیاستهای پولگرا و آزادسازی اقتصادی، چانهزنی جمعی را تضعیف کردند. بار ریسکها دوباره بر دوش خانوادهها افتاد. تراکم اتحادیهها کاهش یافت: از ۳۵ درصد در آمریکا در ۱۹۵۴ به ۱۰ درصد در ۲۰۲۰ و از ۵۵ درصد در بریتانیا در ۱۹۷۹ به ۲۳ درصدِ امروز. گرچه هزینههای اجتماعی همچنان رشد کرد، اما توان بازتوزیعیاش یکدست نماند.
سپر حمایتی چگونه فرسوده شد؟
تغییر در نظامهای رفاه و حمایت اجتماعی نه با یک تصمیم ناگهانی، بلکه با رشتهای از اصلاحات نهادی رخ داد؛ اصلاحاتی که بهتدریج ریسکها را از دوش دولت به دوش خانوادهها انداخت. پنج روند کلیدی بیش از همه نقش داشتند: خصوصیسازی، برونسپاری، ریاضت مالی، مقرراتزدایی از بازار کار و بازطراحی نظام مالیاتی.
خصوصیسازی شاید آشکارترین تغییر بود. در بولیوی در سال ۱۹۹۹، واگذاری شبکه آب شهری به یک شرکت خصوصی بلافاصله ۳۵ درصد به تعرفهها افزود و موجی از اعتراضات مردمی بهراه انداخت. در بریتانیا، خصوصیسازی گسترده خدمات عمومی میان دهه ۱۹۷۰ تا ۱۹۹۰ بیش از ۶۰ میلیارد پوند درآمد دولتی ایجاد کرد، اما قبضهای خانوار هم سر به فلک کشید. در هند، سهم تولید خصوصی برق تا ۲۰۲۰ به ۴۸ درصد رسید، اما هنوز نزدیک به ۱۷۰ میلیون نفر دسترسی پایدار به برق نداشتند. نیجریه نیز پس از خصوصیسازی برق در ۲۰۱۳ با افزایش تعرفهها روبهرو شد، بیآنکه قطعیهای مزمن کاهش یابد. خصوصیسازیهای ناموفق در ایران هم منجر به اخراج نزدیک به ۵۰ هزار کارگر شد و مشکلاتی مانند تعدیل نیرو، تأخیر در پرداخت حقوق، کاهش تولید و ورشکستگی ایجاد کرد.
برونسپاری خدمات عمومی تغییر بعدی است. بریتانیا با ابتکار «تامین مالی خصوصی» ساخت مدارس و بیمارستانها را به بخش خصوصی سپرد، اما اداره حسابرسی ملی نشان داد این مدل حدود ۴۰ درصد پرهزینهتر از تأمین مالی مستقیم دولت بوده است. در آمریکا، گسترش مدارس چارتر کیفیت آموزشی را پایینتر و هزینهها را بالاتر برد، نتیجه آن فشار مضاعفی بر خانوادههای کمدرآمد بود. فیلیپین با خصوصیسازی شرکت آب مانیل شاهد چهار برابر شدن قیمتها تا اواسط دهه ۲۰۰۰ بود. در فرانسه، برونسپاری خدماتی مانند نظافت بیمارستانها به افزایش عفونتها و کاهش رضایت بیماران انجامید. در ایران بیش از 90 درصد مراکز جامع سلامت برون سپاری شدند و برونسپاری شکل مسلط بسیاری از خدمات عمومی است.
ریاضت مالی و کاهش مزایا سومین ضربه بود. یونان در بحران یورو از ۲۰۱۰ تا ۲۰۱۵ مستمریها را ۴۰ درصد و هزینههای سلامت را از ۱۰ درصد به ۸.۵ درصد تولید ناخالص داخلی کاهش داد. در آمریکا، اصلاحات رفاهی باعث شد دریافتکنندگان کمکهای اجتماعی بیش از ۶۰ درصد کاهش یابند، بیآنکه فقر پایین بیاید. در کره جنوبی، به دلیل شرط سخت «آزمون وسع» فقط ۳ درصد جمعیت تا ۲۰۱۵ به اصلیترین برنامه حمایت درآمدی دسترسی داشتند. در برزیل هم با اصلاحیه «سقف هزینهها» در ۲۰۱۶، هزینههای اجتماعی واقعی برای بیست سال منجمد شد. یعنی در ایران هم نوعی «انجماد ضمنی» رخ داده. همچون برزیل در اینجا هم هزینههای اجتماعی در ظاهر برقرارند، اما با تورم و افزایش جمعیت، ارزش واقعی آنها افت کرده و فشار روی خانوارها بیشتر شده است.
مقرراتزدایی از بازار کار نیز امنیت شغلی را تضعیف کرد. اصلاحات «هارتس» در آلمان موجب شد تا سال ۲۰۱۰ بیش از یکپنجم کارگران در شغلهای پارهوقت باشند. در ژاپن، سهم اشتغال غیررسمی از ۲۰ درصد در ۱۹۹۰ به ۳۷ درصد در ۲۰۲۰ رسید. آفریقای جنوبی نیز شاهد افت تراکم اتحادیهها از ۴۵ درصد در ۱۹۹۷ به ۲۸ درصد در ۲۰۲۰ بود. تغییرات شدید مشابهی هم در ایالات متحده و بریتانیا رخ داد. مطالعات در ایران نیز نشان میدهد که در برخی صنایع مانند نساجی، فولاد و پتروشیمی بیش از ۳۰ تا ۵۰ درصد کارگران با قرارداد موقت کار میکنند، در حالی که قرارداد دائم کمتر شده است.
در نهایت تغییر سیاستهای مالیاتی، توزیع درآمد را دگرگون کرد. در آمریکا، بالاترین نرخ مالیات بر درآمد از ۷۰ درصد در ۱۹۸۰ به ۳۷ درصد در ۲۰۱۸ کاهش یافت. همانزمان سهم یک درصد بالای جامعه از درآمد ملی در بهترین برآوردها از ۱۰ به ۲۰ درصد رسید. در هند، نرخ مالیات شرکتی از ۳۵ درصد در دهه ۱۹۹۰ به ۲۲ درصد در ۲۰۱۹ کاهش یافت و سهم یک درصد ثروتمند از کل درآمد ملی دو برابر شد. در فرانسه و آلمان هم همزمان با رشد سهم ثروتمندان از ثروت، مالیاتهای بالاترین درآمدها از بیش از ۶۰ درصد در دهه ۱۹۸۰ به حدود ۴۵ درصد در ۲۰۱۰ سقوط کرد. در سال ۱۴۰۲، حدود ۴۵ درصد از اقتصاد ایران نیز به دلیل معافیتها یا فعالیتهای زیرزمینی از مالیات معاف بود و نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی به ۷.۲ درصد کاهش یافت. اگرچه معافیتهای مالیاتی در ایران گروههای خاصی را هدف گرفته است اما در نبود نظارت صحیح این معافیتها منجر به کاهش درآمد دولت و افزایش فشار بر اقشار کم درآمد شده است. درنتیجه ضریب جینی از 36/0 در 1360 به حدود 40/0 در 1402 رسید.
این پنج روند نشان میدهد سپر حمایت اجتماعی چگونه بازمهندسی شد؛ خصوصیسازی و برونسپاری خدمات اساسی را به کالایی گران بدل کردند. ریاضت مالی پوشش مزایا را کاست. مقرراتزدایی ریسک بیکاری و شغل ناامن را به دوش افراد انداخت و سرآخر اصلاحات مالیاتی سیستم را از بازتوزیع به تمرکز بیشتر ثروت کشاند.
تجربیات متفاوت رفاه اجتماعی
درحالیکه در بسیاری نمونههای ذکر شده رفاه عمومی ضعیفتر و شکاف نابرابری عمیقتر شد، سرنوشت سپر حمایت اجتماعی در کشورها یکسان نبود. کشورهایی با نهادهای نیرومند و تعهد به خدمات همگانی توانستند سپر حمایتی را حفظ کنند؛ فشارهایی چون جهانیشدن، خصوصیسازی و ریاضت مالی بسته به طراحی نظامها نتایج متفاوتی را رقم زد.
در آمریکا، حمایتها ضعیف ماند: تا ۲۰۲۰ هزینههای اجتماعی فقط ۱۹ درصد تولید ناخالص داخلی بود. پوشش چانهزنی جمعی از اوایل دهه ۱۹۸۰ نصف شد و نتیجه آن دو برابر شدن سهم یک درصد بالای درآمدی، بیش از ۶۵۰ هزار بیخانمان و نبود پشتوانه مالی برای بیشتر خانوارها بود.
آلمان مسیری میانه داشت. اصلاحات «هارتس» بخشی از ریسکها را به کارگران انداخت، اما نظام مشارکتی بازتوزیع را حفظ کرد. در ۲۰۲۰ ضریب جینی درآمد قابلتصرف در مقایسه با ۰٫۳۸ آمریکا، ۰٫۲۹ بود. این نشان میدهد که نهادهای اجتماعی قدرتمند تا حدی مانع تشدید نابرابری شدهاند.
از همه بهتر وضع کشورهای اسکاندیناوی بود. دانمارک، سوئد و نروژ با حفظ خدمات همگانی و مالیاتهای تصاعدی، هزینههای اجتماعی را در سطح ۲۷–۲۸ درصد تولید ناخالص داخلی نگه داشتند. حدود ۲ درصد از تولید ناخالص داخلی را به برنامههای فعال بازار کار اختصاص دادند و یارانه سنگینی برای مراقبت از کودکان پرداختند. نتیجه، دورههای کوتاه بیکاری، نرخ بالای مشارکت زنان و پایینترین سطح نابرابری در میان کشورهای OECD بود.
جایی که اصل همگانی بودن کنار گذاشته شد، پیامدها پرهزینه شدند. برای مثال «جنگ آب» بولیوی پس از افزایش ۲۰۰ درصدی تعرفهها به شورش مردمی و لغو قرارداد خصوصیسازی انجامید. نمونهای که نشان داد حذف حمایت بدون جایگزین، اغلب به انفجار اجتماعی یا فقر شدید میانجامد. در آمریکا این تاثیر را میتوان در گسترش جنایت، فروپاشی خانواده، بیخانمانی گسترده، شیوع الکلیسم و فحشا دید.
مسیرها و نتایج درحال دگرگونی
مقایسه این کشورها نشان میدهد تضعیف حمایت اجتماعی اجتنابناپذیر نبود. این فرسایش زمانی رخ داد که بودجههای عمومی تحت ریاضت کوچک شدند، خصوصیسازی از نظارت گریخت و اتحادیهها از کار افتادند. اما هرجا مزایای همگانی، مالیاتهای تصاعدی و صدای کارگران حفظ شد، سپر حمایتی پابرجا ماند و شهروندان در برابر شوکها آسیب کمتری دیدند.
از همینجا پاسخ پرسش اصلی دیده میشود: اگر فرسایش سپر حفاظت اجتماعی یک انتخاب سیاسی بود، بازسازی نیز میتواند انتخابی سیاسی باشد. نمونهها نشان میدهند مسیرها الزاما به سقوط منتهی نمیشود. آلمان با حفظ حداقل مستمری و مشارکت کارگران، اثر اصلاحات بازارمحور را تعدیل کرد. اسکاندیناوی با تداوم خدمات همگانی و مالیاتهای بالا از افزایش نابرابری جلوگیری کرد. حتی نمونه شبکه برق کنیا نشان میدهد که با استفاده از نهادهای نظارتی مستقل میتوان خصوصیسازی خدمات عمومی را با یارانههای هدفمند، گسترش خدمات و کنترل تعرفهها همراه کرد.
قواعد اقتصاد حاکم، جهان را همچنان به سمت خصوصیسازی و انعطافپذیری سوق میدهند اما دولتها میتوانند با چهار ابزار مانع فرسایش کامل شوند: هزینههای اجتماعی کافی، مالیات بازتوزیعی، مقررات سختگیرانه برای بخش خصوصی و بهروزرسانی حمایتهای کارگری. تجربهها نشان میدهد هرجا بازارگرایی بدون این تعادلها پیش رفت، سپر اجتماعی فروریخت و هرجا با سیاستهای بازتوزیعی و حمایتهای عمومی همراه شد، پایداری و سازگارتری بیشتری حاصل آمد.
